Introduzione

Il presente lavoro e’ finalizzato a fornire un quadro sistematico e sintetico delle norme rinvenibili nel nostro ordinamento a tutela dell’ambiente marino. Tale tutela si sostanza, principalmente, nella lotta al fenomeno dell’inquinamento del mare, dovuto ad una molteplicita’ di cause, tra cui gli scarichi di oli combustibili provenienti dalle raffinerie o dai lavaggi delle petroliere e le perdite accidentali di idrocarburi (i quali suscitano maggiore attenzione da parte dei media, ma complessivamente incidono sull’ecosistema marino in misura inferiore rispetto ai quotidiani sversamenti volontari dei predetti lavaggi di cisterne, o degli scarichi delle acque nere o di sentina). A tali fattori occorre aggiungere l’incidenza degli scarichi di rifiuti civili, agricoli ed industriali.
1. Le previsioni codicistiche
La maggior parte dei reati contro l’ambiente trova la sua disciplina nell’ambito del c.d. diritto penale complementare, costituito da leggi e disposizioni normative ad hoc, mentre non esiste tuttora nel nostro codice penale un titolo dedicato ai reati contro l’ambiente.
Tuttavia il vigente codice penale prevede una serie di delitti che, seppure indirettamente, vengono ad incidere sulla tutela dell’ambiente. Tra questi vi sono, innanzi tutto, quelli previsti nel titolo del codice penale relativo ai delitti contro l’incolumita’ pubblica, ed in particolare quelli previsti nel capo II (dei delitti di comune pericolo mediante frode), tra i quali l’art. 438 (epidemia) e l’art. 439 (avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), a mente del quale “chiunque avvelena acque o sostanze destinate all’alimentazione, prima che siano attinte o distribuite per il consumo, e’ punito con la reclusione non inferiore a quindici anni“. E’ bene chiarire, a proposito di tale ultima norma, che le acque considerate dall’art. 439 c.p. sono quelle destinate all’alimentazione umana, abbiano e meno i caratteri biochimici della potabilita’ secondo la legge e la scienza. In una fattispecie di sversamento nel terreno di sostanze inquinanti di origine industriale penetranti in falde acquifere, con conseguente avvelenamento dell’acqua di vari pozzi della zona, la Corte di Cassazione Penale, nell’enunciare il suddetto principio, ha respinto la tesi difensiva secondo cui per acqua destinata all’alimentazione dovrebbe intendersi solo l’acqua “potabile” a norma dell’art. 249 del T.U. delle leggi sanitarie.
Un’altra disposizione che viene in rilievo in tema di inquinamento e’ quella di cui all’art. 635 c.p. (danneggiamento). La giurisprudenza della Suprema Corte, in caso di inquinamento di falde acquifere costituenti risorse idriche pubbliche a cui chiunque puo’ attingere mediante la costruzione di pozzi artesiani ha ritenuto ravvisabile il reato di danneggiamento, aggravato in considerazione della destinazione pubblica dell’acqua (Cassazione penale , sez. II, 29 ottobre 1986). Si deve ritenere che i il reato di avvelenamento delle acque sopra citato possa concorrere con quello di danneggiamento, in quanto sono diversi i beni giuridici tutelati (incolumita’ pubblica e patrimonio).
Scorrendo ancora il codice penale, vengono in rilievo, nella nostra disamina, alcune contravvenzioni, tra cui quella di cui all’art. 650 c.p. (inosservanza dei provvedimenti dell’Autorita’), a mente del quale “chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorita’ per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, e’ punito, se il fatto non costituisce piu’ grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino ad euro 206” e quella di cui all’art. 674 c.p. (getto pericoloso di cose), secondo cui “chiunque getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti, e’ punito con l’arresto fino a un mese o con l’ammenda fino ad euro 206“. Anche in riferimento a tale disposizione, per cio’ che riguarda il nostro ambito di interesse, la Corte di Cassazione ha stabilito che il reato di cui all’art. 674 c.p. puo’ concorrere con le disposizioni del d.lg. 11 maggio 1999 n. 152 (tutela delle acque dall’inquinamento), disposizioni ora trasfuse nel Testo Unico Ambientale, che analizzeremo in seguito, stante la diversa struttura delle fattispecie ed i differenti beni giuridici tutelati (Cassazione penale , sez. III, 01 luglio 2003, n. 37945).2. La legislazione speciale: la Legge 979/1982
La prima legge che viene in rilievo in relazione alla tutela dell’ambiente marino e’ la L. 31 dicembre 1982 n. 979 (Disposizioni per la difesa del mare). In particolare, interessa alla nostra disamina il titolo V di tale legge (norma penali per la discarica di sostanze vietate da parte del naviglio mercantile).
L’art. 16 della detta legge prevede che “Nell’ambito delle acque territoriali e delle acque marittime interne, compresi i porti, e’ fatto divieto a tutte le navi, senza alcuna discriminazione di nazionalita’, di sversare in mare, o di causarne lo sversamento, idrocarburi o miscele di idrocarburi, nonche’ le altre sostanze nocive all’ambiente marino indicate nell’elenco “A” allegato alla legge.
Del pari e’ fatto divieto alle navi battenti bandiera italiana di scaricare le sostanze di cui al precedente comma anche al di fuori delle acque territoriali“.
Vengono previste sanzioni penali (arresto da due mesi a due anni o ammenda da euro 258,23 ad euro 5.164,57) nei confronti del comandante, e, si vi concorrono, del proprietario o armatore che violino il divieto di sversare idrocarburi, miscele di idrocarburi o le altre predette sostanze nocive entro o fuori le acque territoriali (artt. 17 e 20). Se il fatto e’ avvenuto per colpa, le suddette pene sono ridotte della meta’.
Alla stessa pena e’ soggetto il comandante di una nave battente bandiera straniera che esegua gli scarichi suddetti nelle acque territoriali e marittime interne. La differente disciplina e’ dovuta al fatto che la nave italiana e’ considerata territorio dello Stato italiano, per cui le violazioni compiute dal comandante della nave italiana sono perseguite anche se commesse al di fuori delle acque territoriali.
In caso di recidiva specifica, e’ prevista l’emissione del mandato di cattura e per il comandante della nave di nazionalita’ italiana e’ prevista la sospensione del titolo professionale, la cui durata sara’ determinata a norma dell’art. 1803 del codice della navigazione. Si tratta, dunque, di una misura interdittiva. Invece, per i comandanti di navi di nazionalita’ non italiana e’ prevista la misura della inibizione all’attracco ai porti italiani per un periodo variabile in relazione alla gravita’ del reato commesso.
E’ previsto, inoltre, che il comandante della nave battente bandiera italiana che non tenga il registro degli idrocarburi previsto dall’art. 19, o non vi esegua le prescritte annotazioni sui versamenti o sulle perdite, e’ punito con l’arresto fino a sei mesi ovvero con l’ammenda fino ad euro 5.164,57.
L’art. 21, infine, stabilisce che “in relazione ai danni provocati per violazione delle disposizioni previste dal presente titolo il comandante e il proprietario o l’armatore della nave sono tenuti in solido a rifondere allo Stato le spese sostenute per la pulizia delle acque e degli arenili, nonche’ a risarcire i danni arrecati alle risorse marine. Tale obbligo solidale sussiste anche nei casi in cui si sia dovuta effettuare la discarica in mare di sostanze vietate, per la sicurezza della propria o di altra nave, o l’immissione delle sostanze vietate nelle acque del mare sia stata causata da un’avaria o da una perdita inevitabile ed ogni ragionevole precauzione sia stata adottata dopo l’avaria o la scoperta della perdita per impedire o ridurre il versamento delle sostanze stesse in mare“.
Sul piano giurisprudenziale, merita di essere segnalata, in merito al rapporto tra la L. 979/1982 e la convenzione Marpol[1], l’importante sentenza della Cassazione Penale a Sezioni Unite del 24 giugno 1998, n. 8519, secondo cui “lo scarico in mare di sostanze comprese nell’allegato alla L. 979/1982, effettuato da nave italiana in acque internazionali secondo le prescrizioni della convenzione Marpol (intendendosi con tale espressione sia la convenzione principale, sia agli annessi, sia gli allegati, sia i protocolli) non costituisce reato, in quanto le norme di detta convenzione, entrate in vigore successivamente a quelle della citata L. n. 979 del 198 (e cioe’ il 2 ottobre 1983)2, hanno introdotto una causa di liceita’, in grado di incidere sullo stesso fatto tipico descritto negli artt. 16 e 17 di quest’ultima, che puo’ realizzarsi solo ove il versamento delle sostanze nocive venga effettuato non ottemperando alle procedure previste dalla convenzione“.
In motivazione, la Suprema Corte ha osservato che, anche a voler ritenere astrattamente possibile l’opposta soluzione interpretativa, essa presenterebbe un tale tasso di irragionevolezza da porsi in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, tanto che un’eventuale adesione ad essa renderebbe ineludibile la denuncia di illegittimita’ costituzionale degli articoli 16, 17 e 20 della L. n. 979/1982.
Dunque, le disposizioni della Convenzione Marpol, di fatto richiamate dall’art. 17 della L. 979/1982, sono piu’ favorevoli delle previsioni normative interne, in quanto, nel rispetto di determinate condizioni tecniche, consentono lo scarico in mare, che sarebbe, invece, sempre vietato dalla normativa italiana. Pertanto, il rispetto della disciplina internazionale esclude la configurabilita’ dei reati di cui alla L. 979/1982, mentre la sua violazione determina, in base all’art. 4 della Convenzione stessa, l’applicabilita’ delle sanzioni previste dalla predetta legge 979 del 1982.3. La legislazione sull’inquinamento idrico
La normativa sull’inquinamento idrico ha avuto come legge quadro, sino alcuni mesi fa, il D. Lgs. 11 maggio 1999 n. 152, successivamente modificato dal D. Lgs. n. 258 del 18 agosto 2000. Con tale decreto erano stati abrogati la legge “Merli” (L. 319/1976), ed altri provvedimenti, tra cui il D. Lgs. 130/1992 sulla tutela della qualita’ delle acque dolci, il D. Lgs. 132/99, che si occupava delle acque sotterranee, e il D. Lgs. 133/1992, in materia di scarichi di sostanze pericolose.
Il predetto decreto legislativo, oltre a recepire le direttive comunitarie 91/271/CEE (sulle acque reflue urbane) e 91/626/CEE (inquinamento da nitrati in agricoltura) riordinava tutta la materia dell’inquinamento idrico da insediamenti (fognature, scarichi industriali, ecc.) e si configurava dunque come un testo unico di riferimento in materia di tutela del patrimonio idrico.
L’adozione del Testo Unico Ambientale, avvenuta con il decreto legislativo 152/2006 (“Norme in materia ambientale”), entrato in vigore il 29 aprile 2006, ha determinato la totale abrogazione del D. Lgs. 152/1999.
Il predetto Testo Unico Ambientale e’ un corpus normativo molto articolato, costituito da 318 articoli, che disciplinano la regolamentazione sui rifiuti, le bonifiche, i servizi idrici, la valutazione di impatto ambientale.
Ai fini della nostra analisi, pero’, interessano solo gli aspetti sanzionatori previsti in tema di tutela del patrimonio idrico. A tal fine emerge ictu oculi che la nuova normativa, prevista dagli articoli 133 – 140 del nuovo Testo Unico, non fa altro che ricalcare la normativa sancita dagli articoli 54 – 61 del D. Lgs. 152/99, limitandosi solo in alcuni casi a modificare la misura delle sanzioni, aumentandone generalmente l’entita’.
Rimane ancora valida, pertanto, l’analisi dell’impianto normativo effettuato dall’ANTOLISEI[2], con riguardo al D. Lgs. 152/1999 (di seguito riportato). Ed invero, la tutela penale delle acque, cosi come disciplinata dall’attuale Testo Unico Ambientale, e’ finalizzato a tutelare, come vedremo fra breve: il principio dell’autorizzazione; quello del non superamento dei limiti tabellari di accettabilita’; quello di adempimento dei doveri di comunicazione e di osservanza dei vincoli imposti dai controlli; quello dei divieti di scarico nel suolo e sottosuolo e di sversamento nei mari di determinati sostanze.
Il predetto Testo Unico, che recepisce la Direttiva 2000/60/CEE, disciplina sia la tutela quali-quantitativa delle acque dall’inquinamento (in precedenza disciplinata dal D.lgs. 152/99) che l’organizzazione del servizio idrico integrato (in precedenza disciplinato dalla legge Galli). Nuova e’ la definizione di scarico: qualsiasi immissione di acque reflue in acque superficiali, sul suolo, nel sottosuolo e in rete fognaria, indipendentemente dalla sua natura inquinante, anche sottoposta a preventivo trattamento di depurazione. La nuova definizione si discosta grandemente da quella del D.lgs 152/1999 perche’ non prevede piu’ la canalizzazione diretta tramite condotta.
Un’altra importante novita’ che riguarda gli scarichi consiste nella possibilita’, per piu’ stabilimenti, di effettuare scarichi in comune anche senza la costituzione di un consorzio; l’autorizzazione sara’ in capo al titolare dello scarico finale o al consorzio, ferme restando le responsabilita’ dei singoli titolari delle attivita’, e del gestore dell’impianto di depurazione, in caso di violazioni delle disposizioni previste dal decreto; il rilascio dell’autorizzazione o il rinnovo sara’ subordinato all’approvazione di idoneo progetto comprovante la possibilita’ di parzializzare gli scarichi.
I limiti allo scarico definiti dal D.lgs 152/99 sono rimasti uguali (scarico in acque superficiali e fognatura). Sono stati definiti specifici obiettivi di qualita’ dei corpi idrici (caratteristiche chimiche, fisiche e biologiche) da raggiungere in due fasi successive: nel 2008 tutti i copri idrici dovranno avere uno stato di qualita’ sufficiente e nel 2015 dovra’ essere raggiunto il livello di buono.
Analizziamo, ora, piu’ approfonditamente l’impianto sanzionatorio in tema di tutela delle acque previsto dal nuovo testo Unico dell’Ambiente, in relazione ai suddetti principi.
A) Tutela dell’autorizzazione – Lo scarico di acque reflue e industriali, sul suolo o nel sottosuolo, senza avere richiesto l’autorizzazione o dopo che la stessa e’ stata negata o revocata, e’ punito, ai sensi dell’art. 137, con l’arresto da due mesi a due anni o con l’ammenda da 1.500 a 10.000 euro.
Soggetti del reato sono i titolari degli scarichi vincolati all’obbligo di presentare la domanda di autorizzazione. Tuttavia, poiche’ chiunque, in concreto, puo’ scaricare, il legislatore ha utilizzato una formula normativa capace di comprendere tutti i possibili soggetti attivi, compresi i delegati, i gestori, i trasportatori, ecc.
L’azione e’ incentrata sul concetto di scarico non autorizzato, e si tratta, con evidenza, di un reato di pericolo presunto.
B) Tutela contro il superamento dei limiti tabellari di accettabilita’. Il principio del non superamento dei limiti di accettabilita’ trova sanzione nei numeri 5 e 6 dell’art. 137 del testo unico (analoghi a numeri 5 e 6 dell’art. 59 del D. Lgs. 152/99). La pena e’ dell’arresto da sei mesi a tre anni e l’ammenda da seimila a centoventimila euro.
In tali casi, i problemi principali si pongono in relazione all’acquisizione della prova sul superamento dei predetti limiti di accettabilita’, dovendosi assicurare la correttezza dei prelievi e delle analisi, ed il corretto uso delle modalita’ di controllo e di campionamento.
C) Tutela dell’osservanza dei doveri di comunicazione e dei vincoli imposti dai controlli. Si tratta dei numeri 7, 8 e 9 (analoghi ai precedenti artt. 6 bis, 6 ter e 6 quater del D. Lgs. 152/99, come modificato dal d. lgs. 258/2000), che puniscono con la sanzione dell’arresto, o dell’arresto alternativamente all’ammenda la condotta del gestore idrico integrato che non ottempera ai dovuti obblighi di comunicazione, ed alle altre prescrizioni imposte dalle legge, e la condotta del titolare di uno scarico che non consente l’accesso agli insediamenti da parte dei soggetti incaricati dei controlli.
D) Tutela dei divieti di scarico nel suolo o sottosuolo e di sversamento nei mari.
La sanzione per gli scarichi non in mare e’ sempre dell’arresto, al quale in taluni casi si aggiunge l’ammenda (numeri 6 e 11, analoghi ai numeri 6 e 8 del D. Lgs. 152/99).
Ai fini della nostra disamina assume particolare importanza il numero 13 dell’art. 137, il quale prescrive che “si applica sempre la pena dell’arresto da due mesi a due anni se lo scarico nelle acque del mare da parte di navi od aeromobili contiene sostanze o materiali per i quali e’ imposto il divieto assoluto di sversamento ai sensi delle disposizioni contenute nelle convenzioni internazionali vigenti in materia e ratificate dall’Italia, salvo che siano in quantita’ tali da essere resi rapidamente innocui dai processi fisici, chimici e biologici, che si verificano naturalmente in mare e purche’ in presenza di preventiva autorizzazione da parte dell’autorita’ competentente“.
Tale previsione ricalca quella prevista dall’art. 16 della L. 979/1982, con la peculiarita’ che, ai fini della configurabilita’ del reato, sono espressamente richiamati i principi stabiliti dalle convenzioni internazionali (e principalmente, quindi, dalla c.d. Marpol 73/78), ed e’ prevista una disciplina di maggior favore per il soggetto agente, e quindi prevalente su quella piu’ affittiva, in base alla quale la sussistenza stessa del reato e’ esclusa se lo scarico delle acqua in mare avvenga in quantita’ tale da essere resa rapidamente innocua dai naturali processi biologici che avvengono in mare.
Ai sensi dell’art. 139 del testo unico (che ricalca l’art. 60 del D. Lgs. 152/99) il beneficio della sospensione condizionale della pena puo’ essere subordinato, anche in caso di decisione emessa ai sensi dell’art. 444 c.p., al risarcimento del danno ed all’esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino previsti dalla legge.
L’articolo 140 (gia’ art. 61 D. Lgs. 152/99) contempla una circostanza attenuante ad effetto speciale (diminuzione della pena dalla meta’ a due terzi) nei confronti di chi, prima del giudizio penale o dell’ordinanza – ingiunzione, abbia riparato interamente il danno.
Trattandosi di ipotesi contravvenzionali, ai fini dell’integrazione dell’elemento psicologico basta la colpa, che la giurisprudenza ha ritenuto sussistere anche se i fenomeni di inquinamento siano stati provocati da guasti meccanici agli impianti di depurazione o comportamenti irregolari dei dipendenti, sul presupposto che si tratta di fatti prevedibili e quindi ovviabili usando l’ordinaria diligenza, prudenza e perizia[3].4. La normativa sui rifiuti
L’analisi della disciplina posta a tutela dell’ambiente marino non puo’ non riguardare anche la normativa in materia di rifiuti, che chiaramente attiene anche alla tutela ed all’igiene dei litorali e dei porti. Un discorso a parte e’ quello relativo alla disciplina dei rifiuti portuali (D. Lgs. 182/2003), che analizzeremo nel prosieguo del presente lavoro.
Fino a pochi mesi fa, la normativa fondamentale in materia di rifiuti era costituita dal D. Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (c.d. decreto Ronchi), il quale aveva recepito tre direttive della CEE (la 91/156 sui rifiuti; la 91/689 sui rifiuti pericolosi e la 94/62 sugli imballaggi), ed aveva abrogato quasi tutta la normativa precedente, rappresentando una svolta fondamentale nella regolamentazione dei rifiuti. Tale decreto, infatti, si ispirava all’idea che l’inquinamento da rifiuti doveva essere fronteggiato non con interventi da collocarsi a valle dei processi di consumo, attraverso il ricorso allo smaltimento in discarica, ma riducendo la quantita’ complessiva dei rifiuti prodotti, e favorendo tecnologie di gestione degli stessi orientate al recupero, al riutilizzo e al riciclo.
Il predetto testo legislativo mostrava delle molteplici carenze normative, che avevano portato all’emanazione del D. Lgs. n. 389/97 (cd. Rochi – bis) e della L. 426/98 (cd. Ronchi – ter), finche’ e’ intervenuto il sopra citato Testo Unico dell’Ambiente a riordinare integralmente anche tale materia.
La nuova legge, in conformita’ con quanto stabilito dalla normativa comunitaria, accorpa infatti tutte le disposizioni emanate successivamente al decreto Ronchi, e riorganizza la disciplina dei consorzi di raccolta attraverso l’introduzione di istituti finalizzati ad assicurare la massima concorrenzialita’ nella gestione del sistema e consentire di costituire nuovi consorzi. Tali tematiche tuttavia esulano dall’ambito della nostra indagine, che e’ limitata all’esame dell’impianto sanzionatorio attualmente vigente in materia di rifiuti, con particolare riferimento alle norme che possono venire in rilevo in relazione alla tutela dell’ambiente marino.4.1 La nozione di rifiuto
Prima di passare ad un’analisi dettagliata del sistema sanzionatorio in materia di rifiuti, e’ indispensabile affrontare le problematiche inerenti alla definizione stessa di rifiuto. L’art. 2 del d.p.r. 10 settembre 1982 n. 915 indicava come rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto abbandonato o destinato all’abbandono”. Tale definizione aveva suscitato una disputa in ordine all’interpretazione del concetto di “abbandono”, essendo controverso se potevano essere considerati rifiuti solo ed esclusivamente quei beni che erano usciti dalla sfera giuridica del soggetto che li deteneva, o se invece occorreva essenzialmente verificare la volonta’ del detentore di disfarsi della cosa, senza preoccuparsi del destino dell’oggetto od del possibile riutilizzo economico dello stesso da parte di altri. L’incertezza provocata dall’art. 2 venne risolta con l’intervento del decreto Ronchi, il quale, attraverso una nuova definizione di rifiuto, riusci ad accogliere entrambe le soluzioni prospettate dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Secondo tale definizione, che viene ricalcata anche nell’art. 183 (definizioni) del Testo Unico sull’Ambiente, per rifiuto deve intendersi “qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A della parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi”. In questa definizione sono infatti presenti due elementi per identificare un bene come rifiuto: il primo, di carattere oggettivo, consistente nell’inserimento nell’elenco di cui all’allegato A, l’altro, di tipo soggettivo, dato dal fatto che il proprietario si sia disfatto dell’oggetto, o che abbia deciso di farlo o vi sia tenuto.
A differenza della legislazione previgente (Decreto Ronchi), il nuovo testo Unico Ambientale in sostanza esclude dal concetto di “rifiuto” le materie prime secondarie e i sottoprodotti valorizzabili come combustibili.
Un’ultima precisazione assume rilevanza ai fini della nostra disamina, ed attiene all’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti rispetto a quella che abbiamo sopra analizzato sull’inquinamento idrico. Nella vigenza del Decreto Ronchi e della Legge Merli, la Suprema Corte aveva chiarito che “in tema di smaltimento di rifiuti la definizione di rifiuto come qualunque sostanza che rientri nelle categorie comprese nel catalogo dei rifiuti, e della quale il detentore si disfi o abbia deciso di disfarsi, comprende anche i rifiuti allo stato liquido. Pertanto l’abbandono incontrollato sul suolo o l’immissione nelle acque superficiali o sotterranee di rifiuti allo stato liquido compresi nel catalogo dei rifiuti e’ punito ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, mentre lo scarico di acque reflue non comprese in questo catalogo continua ad essere soggetto alla disciplina della legge 10 maggio 1976 n. 319”. Sulla base del medesimo criterio si dovranno ritenere ora applicabili, in casi analoghi, le norme del testo Unico dell’Ambiente rispettivamente in materia di inquinamento idrico (sopra analizzate), ovvero in tema di rifiuti.4.2 Abbandono di rifiuti
L’art. 255 del testo Unico, che ricalca l’art. 50 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, intitolato “Abbandono dei rifiuti”, apre il capo relativo alle sanzioni previste dal Testo Unico in materia di rifiuti. Innanzitutto e’ prevista la sanzione amministrativa pecuniaria da 105 euro a 620 euro per chiunque “abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee”. Tuttavia se l’abbandono ha per oggetto rifiuti non pericolosi e non ingombranti la sanzione pecuniaria e’ minore e compresa da 25 euro a 145 euro. Se, invece, la violazione viene posta in essere dal titolare del centro di raccolta o dal concessionario o dal titolare della succursale della casa costruttrice, la sanzione va da 260 euro a 1.150 euro.
Il terzo comma del predetto articolo stabilisce che chi non osserva l’ordinanza del Sindaco tesa a rimuovere, a recuperare o a smaltire i rifiuti e a ripristinare lo stato dei luoghi, oppure non adempie all’obbligo di separare i rifiuti miscelati, qualora sia tecnicamente ed economicamente possibile, e’ punito con la sanzione penale dell’arresto fino ad un anno.
Il potere da parte del Sindaco di ricorrere ad ordinanze contingibili ed urgenti puo’ essere legittimamente esercitato soltanto quando si versa in una situazione di eccezionale ed urgente necessita’, e cio’ giustifica il ricorso ad una sanzione penale, e non solo amministrativa, in caso di inottemperanza all’ordinanza sindacale.
Infine il predetto articolo stabilisce che in caso di sentenza di condanna, anche se emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p., il beneficio della sospensione condizionale della pena puo’ essere subordinato alla esecuzione di quanto stabilito nelle sopraccitata ordinanza sindacale o nell’obbligo non eseguiti. Questa disposizione e’ chiaramente finalizzata a garantire che la sentenza di condanna raggiunga l’obiettivo di assicurare l’effettivo recupero dell’ambiente inquinato e l’eliminazione del danno provocato dal reato.4.3 Attivita’ di gestioni dei rifiuti non autorizzata
L’art. 256 del Testo Unico sull’Ambiente, che ricalca sostanzialmente l’art. 51 del Decreto Ronchi, punisce l’attivita’ di gestione di rifiuti non autorizzata. In base al predetto articolo “chiunque effettua una attivita’ di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione,iscrizione o comunicazione” e’ punito: con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro se si tratta di rifiuti non pericolosi; con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da 2.600 a 26.000 euro se si tratta di rifiuti pericolosi.
Le definizioni di tutte le predette attivita’ sono contenute nell’art. 183 del Testo Unico, che riprende l’art. 6 del d.lgs. n. 22/1997, in forza del quale:
a) la raccolta e’ l’operazione di prelievo, di cernita e di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto (lett. e) ;
b) la raccolta differenziata e’ la raccolta idonea a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee, compresa la frazione organica umida, nonche’ a raggruppare i rifiuti di imballaggio separatamente dagli altri rifiuti urbani, a condizione che tutti i rifiuti siano effettivamente destinati al recupero (lett. f);
c) lo smaltimento consiste nelle operazioni finalizzate a sottrarre definitivamente una sostanza, un materiale o un oggetto dal circuito economico e/o di raccolta (lett.g);
d) il recupero riguarda le operazioni che utilizzano rifiuti per generare materie prime secondarie, combustibili o prodotti, attraverso trattamenti meccanici, termici, chimici o biologici (lett. h);
e) lo stoccaggio consiste nelle attivita’ di smaltimento consistenti nelle operazioni di deposito preliminare di rifiuti di cui al punto D15 dell’allegato B,nonche’ le attivita’ di recupero consistenti nelle operazioni di messa in riserva di materiali di cui al punto R13 dell’allegato C alla parte quarta (lett.l).
L’autorizzazione e’ necessaria sia per le operazioni di smaltimento sia per quelle di recupero, e non hanno alcun valore le autorizzazioni successive in sanatoria, le quali non hanno il potere di disciplinare i fatti ad esse antecedenti.
In particolare, l’art. 208 del testo Unico stabilisce che: “i soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono presentare apposita domanda alla regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo dell’impianto e la documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica. Ove l’impianto debba essere sottoposto alla procedura di valutazione di impatto ambientale ai sensi della normativa vigente, alla domanda e’ altresi allegata la comunicazione del progetto all’autorita’ competente ai predetti fini“.
Entro trenta giorni dal ricevimento della predetta domanda, la regione individua il responsabile del procedimento e convoca apposita conferenza di servizi cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti delle Autorita’ d’ambito e degli enti locali interessati. Alla conferenza e’ invitato a partecipare, con preavviso di almeno venti giorni, anche il richiedente l’autorizzazione o un suo rappresentante al fine di acquisire documenti, informazioni e chiarimenti.
Entro novanta giorni dalla sua convocazione, la Conferenza di servizi:
a) procede alla valutazione dei progetti;
b) acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilita’ del progetto con le esigenze ambientali e territoriali;
c) acquisisce, ove previsto dalla normativa vigente, la valutazione di compatibilita’ ambientale;
d) trasmette le proprie conclusioni con i relativi atti alla regione.
Entro trenta giorni dal ricevimento delle conclusioni della conferenza di servizi e sulla base delle risultanze della stessa, la regione, in caso di valutazione positiva, approva il progetto e autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto. L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilita’, urgenza ed indifferibilita’ dei lavori.
L’autorizzazione detta le opportune condizioni e prescrizioni, chiarendo:
a) i tipi ed i quantitativi di rifiuti da smaltire o da recuperare;
b) i requisiti tecnici con particolare riferimento alla compatibilita’ del sito, alle attrezzature utilizzate, ai tipi ed ai quantitativi massimi di rifiuti ed alla conformita’ dell’impianto al progetto approvato;
c) le precauzioni da prendere in materia di sicurezza ed igiene ambientale;
d) la localizzazione dell’impianto da autorizzare;
e) il metodo di trattamento e di recupero;
f) le prescrizioni per le operazioni di messa in sicurezza, chiusura dell’impianto e ripristino del sito;
g) le garanzie finanziarie richieste, che devono essere prestate solo al momento dell’avvio effettivo dell’esercizio dell’impianto;
h) la data di scadenza dell’autorizzazione;
i) i limiti di emissione in atmosfera per i processi di trattamento termico dei rifiuti, anche accompagnati da recupero energetico.
La predetta autorizzazione e’ concessa per un periodo di dieci anni ed e’ rinnovabile. A tale fine, almeno centottanta giorni prima della scadenza dell’autorizzazione, deve essere presentata apposita domanda alla regione che decide prima della scadenza dell’autorizzazione stessa. In ogni caso l’attivita’ puo’ essere proseguita fino alla decisione espressa, previa estensione delle garanzie finanziarie prestate.
Quando, a seguito di controlli successivi all’avviamento degli impianti, questi non risultino conformi all’autorizzazione, ovvero non siano soddisfatte le condizioni e le prescrizioni contenute nella stessa autorizzazione, quest’ultima e’ sospesa, previa diffida, per un periodo massimo di dodici mesi. Decorso tale termine senza che il titolare abbia adempiuto a quanto disposto nell’atto di diffida, l’autorizzazione e’ revocata.
Il predetto art. 208 del testo Unico stabilisce, inoltre, che l’autorizzazione delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e maneggio di rifiuti in aree portuali sono disciplinati dalle specifiche disposizioni di cui alla legge n. 84/1994 e di cui al D. lgs. 182/2003 di attuazione della direttiva 2000/59/CE sui rifiuti prodotti sulle navi e dalle altre disposizioni previste in materia dalla normativa vigente. Nel caso di trasporto transfrontaliero di rifiuti, l’autorizzazione delle operazioni di imbarco e di sbarco e’ disciplinata dai regolamenti comunitari che regolano la materia, dagli accordi bilaterali di cui all’articolo 19 del regolamento CEE n. 259/93.
Sulle predette disposizioni normative, che gia’ avevano sostituito la disciplina in materia dettata dal Decreto Ronchi, torneremo in seguito, quando tratteremo in maniera piu’ specifica la regolamentazione dei rifiuti nelle aree portuali.
Le attivita’ di smaltimento di rifiuti non pericolosi effettuate nel luogo di produzione dei rifiuti stessi non necessitano della predetta autorizzazione, ma, in base ad una procedura semplificata prevista dall’art. 215, possono essere intraprese decorsi novanta giorni dalla comunicazione di inizio di attivita’ alla competente Sezione regionale dell’Albo nazionale dei gestori ambientali istituito dal precedente art. 212.
Anche in tale caso, tuttavia, qualora la Sezione regionale del predetto Albo accerti il mancato rispetto delle norme tecniche da parte del gestore dell’impianto di smaltimento, essa propone alla Provincia di disporre, con provvedimento motivato, il divieto di inizio ovvero di prosecuzione dell’attivita’, salvo che l’interessato non provveda a conformare la propria attivita’ alla normativa vigente.
Una particolare ipotesi di violazione del divieto di autorizzazione e’ contenuta nel terzo comma dell’art. 256, che sanziona la realizzazione e gestione di discarica abusiva: “Chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata e’ punito con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro. Si applica la pena dell’arresto da uno a tre anni e dell’ammenda da 5.200 euro a 52.000 euro se la discarica e’ destinata,anche in parte,allo smaltimento di rifiuti pericolosi. Alla sentenza di condanna o alla decisione emessa ai sensi dell’art.444 del c.p.p. consegue la confisca dell’area sulla quale e’ realizzata la discarica abusiva se di proprieta’ dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi”. Secondo la Corte di Cassazione, ci si trova di fronte alla realizzazione di discarica abusiva tutte le volte in cui, per effetto di una condotta ripetuta, i rifiuti vengono scaricati in una determinata area, trasformata di fatto in deposito o ricettacolo di rifiuti (Cass. Sez. III, sent. n. 4260 del 15 aprile 1991). 4.4 Bonifica dei siti
L’art. 257 del Testo Unico, il quale ricalca l’art. 51 bis del Decreto Ronchi, come modificato dal d.lgs. 8 novembre 1997 n. 389, stabilisce che: “Chiunque cagiona l’inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio e’ punito con la pena dell’arresto da sei mesi ad un anno e con l’ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro, se non provvede alla bonifica in conformita’ al progetto approvato dall’autorita’ competente“.
Difatti, a norma dell’art. 242 del Testo Unico, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento deve mettere in opera immediatamente, e comunque non oltre ventiquattro ore, le misure necessarie di prevenzione e deve svolgere, nelle zone interessate dalla contaminazione, un’indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento. All’esito di tale indagine, ove il responsabile dell’inquinamento accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, deve provvedere al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione.
Qualora, invece, la predetta indagine preliminare accerti l’avvenuto superamento delle CSC, il responsabile dell’inquinamento deve darne immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate, e nei successivi trenta giorni deve presentare alle predette amministrazioni, nonche’ alla regione territorialmente competente il piano di caratterizzazione. Entro i trenta giorni successivi la regione, convocata la conferenza di servizi, autorizza il piano di caratterizzazione con eventuali prescrizioni integrative, e sulla base delle risultanze della caratterizzazione, al sito e’ applicata la procedura di analisi del rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR). Qualora gli esiti della procedura dell’analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito e’ inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, la conferenza dei servizi, con l’approvazione del documento dell’analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento. Qualora invece gli esiti della procedura dell’analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito e’ superiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR), il soggetto responsabile deve sottoporre alla regione, nei successivi sei mesi dall’approvazione del documento di analisi di rischio, il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, le ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale, al fine di minimizzare e ricondurre ad accettabilita’ il rischio derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito. La regione, acquisito il parere del comune e della provincia interessati mediante apposita conferenza di servizi e sentito il soggetto responsabile, approva il progetto, con eventuali prescrizioni ed integrazioni entro sessanta giorni dal suo ricevimento. Nel caso di caratterizzazione, bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale di siti con attivita’ in esercizio, la regione, fatto salvo l’obbligo di garantire la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, in sede di approvazione del progetto assicura che i suddetti interventi siano articolati in modo tale da risultare compatibili con la prosecuzione della attivita’
Il secondo comma dell’art. 257 del Testo Unico prevede che “si applica la pena dell’arresto da un anno a due anni e la pena dell’ammenda da 5.200 euro a 52.000 euro se l’inquinamento e’ provocato da sostanze pericolose”.
Il terzo comma prevede che con la sentenza di condanna per le predette contravvenzioni,o con la decisione emessa ai sensi dell’art. 444 del c.p.p. “il beneficio della sospensione condizionale della pena puo’ essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale”. Tale previsione conferma che la ratio della norma non e’ tanto quella di garantire il puntuale adempimento della procedura di bonifica, ma soprattutto quella di difendere e salvaguardare l’ambiente dall’inquinamento. 4.5 Norme di chiusura del Testo Unico sull’Ambiente in materia di rifiuti
Gli articoli 262 (competenza e giurisdizione) e 263 (proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie) del Testo Unico costituiscono due norme di chiusura del capo relativo alle sanzioni in materia di rifiuti. L’art. 262 prevede che all’irrogazione delle predette sanzioni amministrative pecuniarie provvede la provincia nel cui territorio e’ stata commessa la violazione, e che avverso le ordinanze-ingiunzione relative alle sanzioni amministrative di cui al comma 1 e’ esperibile il giudizio di opposizione di cui all’art. 12 della L. 689/1981. L’art. 263 prevede che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie sono devoluti alle province e sono destinati all’esercizio delle funzioni di controllo in materia ambientale.

Pubblicato il 6 maggio 2007 su “Diritto all’ambiente” (www.dirittoambiente.com)    

[1] La convenzione Marpol e’ stata gia’ oggetto di ampia disamina sulle pagine della testata “Diritto all’ambiente”. Si legga, a tal proposito, l’articolo “La struttura della Marpol 73/78” di Cristian Rovito.

[2] F. ANTOLISEI, “Manuale di diritto penale. Leggi complementari, vol. 2: i reati fallimentari, tributari, ambientali e dell’urbanistica”, Giuffre’, 2001

[3] vedi Cass. 29 marzo 1989, in Dir. Pen. econ., 1990, 282, con nota redazionale di Giampietro

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